黄河问题，表象在河，根子在域。要彻底解决这个问题，就要实施全流域统筹兼顾、协调治理。“治理体系和治理能力现代化”在黄河流域的全域治理上具有特殊的意义。要按照空间均衡原则，以流域和行政区域为单元建立健全黄河水资源管控体系。继续推动流域各省区內部黄河分水指标细化工作，以及推进跨行政区黄河水量分配和重要支流水量分配；持续推动各省区内部跨行政区域河流水量分配，明确重要河流耗水总量和重要控制断面流量控制；建立地下水用水总量和地下水水位双控体系，明确超采区退减用水总量和退减实施计划；推动区域经济社会各种发展规划制定并开展水资源论证，从源头上建立与水资源支撑条件相适应的经济社会发展规模与产业布局；建立取用水总量控制和限批机制，全面开展流域取水工程核查工作，建立流域水资源承载能力实时监测预警机制；建立超常用水量的退减机制，倒逼相关区域的经济转型升级，促进高质量发展；建立取水许可水量动态调整机制，鼓励节余水指标有偿转让与市场交易，优化存量用水指标。加强河湖生态流量管控，探索生态流量监测预警和建立相关保障机制；继续开展重要湿地生态补水，促进受损生态系统的逐步修复和改善；提升黄河水资源管理信息化，提高黄河水资源管理、调度及决策水平。在把黄河流域水资源合理利用作为刚性约束的前提下，在统筹协调的基础上，实现保护优先、系统治理、综合预防、协同管控、区域统筹的黄河流域高质量发展。要更加突出生态保护的优先地位，巩固生态安全屏障；要保护好黄河源头等一大批关键生态功能区，加快推进黄土高原的水土恢复与保持；充分考虑生态安全与粮食安全并重的三大灌区未来发展；优先发展清洁能源，推动城市群建设，推进新一轮技术革命的创新、发展及其在黄河流域的应用；加快实施山水林湖草城的系统治理，充分考虑在上中下游治理保护差异前提下实现源头预防、用水管控、末端治理。通过重大水工程建设、河道整治、河势控制等措施，加强自然水循环与社会水循环的协同管控，全面推进城乡生活及工业污水资源化的处理与利用。加强流域与区域的统筹治理，实现水资源供需、水污染产消、水沙产泄以及空间使用的协调与平衡，切实做到抓好大保护、推进大治理。

三、生态保护是黄河流域高质量发展的生命底线

黄河流域高质量发展的首要战略性问题是必须以生态保护为重，将生态保护作为黄河流域高质量发展的生命底线，其他均须服从于此。黄河领域生态系统上中下游差异显著，上游以水源涵养为重点，中游以水土保持与污染治理为核心，下游则是我国暖温带最完整的湿地生态系统。良好的生态环境，是实现黄河流域高质量发展的根本保证。当前，黄河流域生态保护问题严重，压力很大。这既有自然降水减少和经济社会发展用水量迅速提高的原因，也有节水技术落后、污染治理滞后等问题，还有植被破坏严重、治理效果不甚理想等客观因素。中外历史无数次证明，以河流为依托的人类文明，在河流的生态系统出现崩溃之后就会迅速衰败消亡。千百年来，黄河哺育了中华民族，孕育了灿烂的中华文明同时也因为持续的生产生活尤其是历史上长期建都于中游地区以及下游广大的农业生产区经年累月的扩大精耕细作，黄河的资源消耗巨大，这使得流域的生态环境承载力日趋脆弱。

新中国成立以来，随着黄河流域人口的增加、工业化加快推进以及城镇化率的不断提高，黄河流域的生态环境承载压力日益加大。尤其是20世纪70年代初至90年代，黄河下游持续断流时间越来越长，黄河流域的生态环境表现出整体恶化的趋势。虽然近些年来国家及黄河管理部门采取一系列生物和工程措施，保护了林草植被、减轻了水土流失、改善了生态环境，但黄河流域的生态环境总体恶化趋势并没有发生根本改观。严重的水土流失和河道淤积，使过流能力减小，河道湿地面积不断萎缩，给生态修复与保护带来了更大困难与挑战。黄河流域水资源短缺矛盾日益突出，开发利用远超其承载能力极限，整个生态系统遭受严重威胁。草地生态系统是黄河源区和黄土高原生态系统的主体和重要屏障，是流域生态系统的重要组成部分。由于自然界和人类过度开发的双重影响，天然草地明显退化，生态森林覆盖率不断降低，出现了越开发越穷、越穷越垦荒的恶性循环，严重加剧了本已脆弱的黄河生态系统。1972~

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